Botschaft zur Änderung des Kriegsmaterialgesetzes (Aufnahme einer Abweichungskompetenz für den Bundesrat) vom 12. Februar 2025 (BBl 2025 650)

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1. #1ÜbersichtDer Entwurf zur Änderung des Kriegsmaterialgesetzes sieht die Aufnahme eines neuen Gesetzesartikels vor, der dem Bundesrat die Kompetenz einräumt, im Falle ausserordentlicher Umstände zur Wahrung der aussen- oder der sicherheitspolitischen Interessen des Landes von den Bewilligungskriterien für Auslandsgeschäfte abzuweichen.non citato
2. #2ÜbersichtDer Bundesrat wäre auch weiterhin gehalten, die aussenpolitischen Grundsätze zu wahren und die internationalen Verpflichtungen der Schweiz zu erfüllen, auch im Bereich der Neutralität.citato 1×
3. #3Übersicht, AusgangslageMit dem Entwurf zur Änderung des Kriegsmaterialgesetzes erfüllt der Bundesrat den Auftrag, den ihm das Parlament durch die Annahme der Motion 23.3585 der Sicherheitspolitischen Kommission des Ständerates am 18. Dezember 2023 erteilt hat.non citato
4. #4Übersicht, AusgangslageDie Motion verlangt, dass der Vorschlag ins Gesetz aufgenommen wird, den der Bundesrat im März 2021 in seinem indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer (Korrektur-Initiative)» unterbreitet hatte, der jedoch damals im Parlament keine Mehrheit gefunden hatte.non citato
5. #5Übersicht, Inhalt der VorlageDie Anwendung der Abweichungskompetenz könnte zum Beispiel erforderlich werden, um im Rahmen der industriellen Zusammenarbeit zwischen Schweizer Zulieferbetrieben und Rüstungsunternehmen in Partnerstaaten, die plötzlich in einen bewaffneten Konflikt verwickelt sind, die Ausfuhr bestimmter Einzelteile und Baugruppen aufrechterhalten zu können.citato 1×
6. #6Übersicht, Inhalt der VorlageSo wäre die Schweiz auch in der Lage, die Rechtssicherheit von Offset-Geschäften im Zusammenhang mit Käufen von Rüstungsgütern der Schweizer Armee zu verbessern.citato 1×
7. #7Übersicht, Inhalt der VorlageZu diesen Verpflichtungen sind insbesondere die Einhaltung des Vertrags über den Waffenhandel, das Neutralitätsrecht, das humanitäre Völkerrecht und die Menschenrechte zu zählen.citato 1×
8. #8Übersicht, Inhalt der VorlageSomit könnte die Abweichungskompetenz nicht für Kriegsmaterialausfuhren geltend gemacht werden, die den relevanten neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen im Kontext eines internationalen bewaffneten Konflikts widersprächen.citato 1×
9. #9Übersicht, Inhalt der VorlageIm Übrigen dürfte der Bundesrat nur für einen begrenzten Zeitraum von den Bewilligungskriterien abweichen; im Falle einer Anwendung der Abweichungskompetenz ist die Mitwirkung des Parlaments in der Vorlage geregelt.citato 1×
10. #10Ziff. 1.1, Handlungsbedarf und Ziele (Wortlaut gemäss Motion 23.3585, Art. 22b Abs. 3)Erfolgt die Abweichung mittels Verordnung, so befristet der Bundesrat diese angemessen; ihre Geltungsdauer beträgt höchstens vier Jahre. Der Bundesrat kann die Geltungsdauer einmal verlängern. In diesem Fall tritt die Verordnung sechs Monate nach dem Inkrafttreten ihrer Verlängerung ausser Kraft, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung bis dahin keinen Entwurf für eine Anpassung der Bewilligungskriterien nach Artikel 22a unterbreitet.citato 1×
11. #11Ziff. 1.1, Handlungsbedarf und Ziele (Bericht der SiK-N vom 7. November 2023)Dabei muss die Schweiz international – zum Beispiel mit Blick auf Offset-Geschäfte – als zuverlässige Partnerin wahrgenommen werden.citato 1×
12. #12Ziff. 1.1, Handlungsbedarf und Ziele (Bericht der SiK-N vom 7. November 2023)Die Kommissionsminderheit ihrerseits ist der Ansicht, die Forderung nach einer Revision des KMG sei knapp zweieinhalb Jahre nach dem Rückzug der Volksinitiative «Gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer (Korrektur-Initiative)» verfrüht.citato 1×
13. #13Ziff. 1.2, Verbindung zur Korrektur-Initiative und zur Entwicklung des geopolitischen UmfeldsEr erklärte, dass die Gefahr von internen und internationalen bewaffneten Konflikten global zugenommen habe und auch westliche Länder – als wichtigste Kunden der Schweizer Rüstungsindustrie – künftig in bewaffnete Konflikte im Sinne des KMG verwickelt sein könnten.citato 1×
14. #14Ziff. 1.3, Sicherheitsrelevante Technologie- und Industriebasis der SchweizDer Heimmarkt ist für eine ökonomisch lebensfähige Produktion zu klein, weil die Nachfrage der Organe des nationalen Sicherheitsapparats nicht ausreicht.citato 1×
15. #15Ziff. 1.3, Sicherheitsrelevante Technologie- und Industriebasis der SchweizDie STIB-Unternehmen müssen somit exportieren können, soll ihr Geschäftsmodell rentabel sein.citato 1×
16. #16Ziff. 1.3, Sicherheitsrelevante Technologie- und Industriebasis der SchweizNur durch gegenseitige Interdependenzen kann die Schweiz sicherstellen, dass sie von ihren Partnern im Krisenfall ebenfalls priorisiert wird.citato 1×
17. #17Ziff. 2.1, Zusammenfassung der Ergebnisse des VernehmlassungsverfahrensDer Vorentwurf wird mehrheitlich unterstützt (34 zu 16).citato 1×
18. #18Ziff. 2.1, Zusammenfassung der Ergebnisse des VernehmlassungsverfahrensDie Evangelische Volkspartei, die Sozialdemokratische Partei und die Grünen lehnen die Änderung des KMG entschieden ab.citato 1×
19. #19Ziff. 2.1, Zusammenfassung der Ergebnisse des VernehmlassungsverfahrensDie Streichung der Abweichungskompetenz im Gegenvorschlag des Bundesrates zur Korrektur-Initiative sei eine zwingende Bedingung für deren Rückzug gewesen.citato 1×
20. #20Ziff. 2.1, Zusammenfassung der Ergebnisse des VernehmlassungsverfahrensZudem seien nach Ansicht dieser Parteien die Anwendungsbedingungen der Abweichungskompetenz sehr schwammig, womit dem Bundesrat ein Blankoscheck für die Aushebelung der Exportbestimmungen des KMG ausgehändigt und somit die demokratische Legitimität der Bewilligungskriterien unterminiert würde, die mit der Aufnahme dieser Kriterien ins KMG zur Umsetzung der Korrektur-Initiative erreicht worden sei.citato 2×
21. #21Ziff. 2.1, Zusammenfassung der Ergebnisse des VernehmlassungsverfahrensIn ihren Augen seien ferner in erster Linie die wirtschaftlichen Interessen der Rüstungsindustrie der Grund für die vorgeschlagene Änderung.citato 1×
22. #22Ziff. 2.1, Zusammenfassung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens (Wirtschaftsverbände)Die Hälfte von ihnen ist allerdings der Meinung, die Vorlage gehe nicht weit genug, und schlägt zwei Möglichkeiten der Anpassung des KMG vor:citato 1×
23. #23Ziff. 2.1, Zusammenfassung der Ergebnisse des VernehmlassungsverfahrensDie Gruppe für eine Schweiz ohne Armee hat zudem in ihrer Stellungnahme angekündigt, dass sie das Referendum ergreifen werde, sollte das Parlament die Vorlage genehmigen.citato 1×
24. #24Ziff. 2.2, Würdigung der Ergebnisse des VernehmlassungsverfahrensDie zwei von mehreren Wirtschaftsverbänden vorgebrachten Möglichkeiten gehen weiter als der vorliegende Entwurf und damit weiter als der dem Bundesrat von der SiK-S mit ihrer Motion erteilte klare Auftrag, der einen ausformulierten Erlassentwurf enthält.citato 1×
25. #25Ziff. 2.2, Würdigung der Ergebnisse des VernehmlassungsverfahrensSomit überlässt es der Bundesrat den eidgenössischen Räten, im Rahmen der parlamentarischen Beratung zu entscheiden, ob sie den Anwendungsbereich der Abweichungskompetenz für den Bundesrat einschränken oder ausweiten möchten oder ob sie den Entwurf so, wie es die SiK-S in ihrer Motion beantragt, übernehmen wollen.citato 1×
26. #26Ziff. 3, Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen RechtSeit der Umsetzung des Gegenvorschlags zur Korrektur-Initiative ist der Rechtsrahmen der Schweiz im Bereich der Exportkontrolle strenger als derjenige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU), wodurch die Schweizer Rüstungsindustrie im Verhältnis zur europäischen Konkurrenz benachteiligt wird.citato 1×
27. #27Ziff. 3, Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen RechtDie markantesten Abweichungen stellen die beiden zwingenden Ausschlusskriterien für Bewilligungen dar, wenn das Bestimmungsland die Menschenrechte schwerwiegend und systematisch verletzt (Art. 22a Abs. 2 Bst. b KMG) oder in einen internen oder internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt ist (Art. 22a Abs. 2 Bst. a KMG).citato 1×
28. #28Ziff. 3, Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen RechtWas die Schweiz von der EU unterscheidet, ist, dass der Wortlaut der zwingenden Ausschlusskriterien im Schweizer Gesetz (Art. 22a Abs. 2 KMG) absolut ist.citato 1×
29. #29Ziff. 4.1, Beantragte NeuregelungIm Anwendungsfall hat der Bundesrat eine Güterabwägung vorzunehmen und zu entscheiden, ob ausserordentliche Umstände vorliegen, welche die Wahrung der aussen- oder der sicherheitspolitischen Interessen der Schweiz erfordern, und ob eine zeitliche und sachliche Dringlichkeit besteht, die keinen Aufschub zugunsten gesetzgeberischer Arbeiten duldet.non citato
30. #30Ziff. 4.1, Beantragte Neuregelung, Voraussetzung 1Der Bundesrat hat sich bei der Abweichung von den Bewilligungskriterien in Artikel 22a KMG an die absoluten Schranken von Artikel 22 KMG zu halten.non citato
31. #31Ziff. 4.2, UmsetzungsfragenGrundsätzlich erlaubt es die Abweichungskompetenz dem Bundesrat, innerhalb eines definierten Rechtsrahmens von sämtlichen Bewilligungskriterien in Artikel 22a KMG abzuweichen.citato 1×
32. #32Ziff. 4.2, UmsetzungsfragenDie Anwendung der Abweichungskompetenz gemäss Artikel 22b E-KMG ist somit denkbar, wenn Artikel 22a Absatz 2 Buchstabe a KMG die Ausfuhr an einen Staat verhindert, der in einen internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt ist.non citato
33. #33Ziff. 4.2, UmsetzungsfragenDer Verkauf von Kriegsmaterial oder kriegsrelevanten Gütern durch private Schweizer Unternehmen an die kriegführenden Staaten wäre neutralitätsrechtlich zwar nicht verboten, müsste aber dem Gleichbehandlungsgebot entsprechen – es sei denn der Sicherheitsrat hat ein Waffenembargo gegen eine Partei eines bewaffneten Konflikts verhängt.citato 1×
34. #34Ziff. 4.2, UmsetzungsfragenObwohl gemäss dem vorgeschlagenen Artikel 22b E-KMG von den Bewilligungskriterien in Artikel 22a KMG abgewichen werden könnte, wäre eine Abweichung vom vorrangigen Artikel 25 in dieser Situation nicht statthaft.citato 1×
35. #35Ziff. 4.2, UmsetzungsfragenGrundsätzlich nicht vorgesehen ist die Anwendung der Abweichungskompetenz des Bundesrates bei Ländern, nach denen die Schweiz Kriegsmaterialausfuhren aktuell aufgrund schwerwiegender und systematischer Menschenrechtsverletzungen nicht bewilligt (zwingendes Ausschlusskriterium in Art. 22a Abs. 2 Bst. b KMG), in denen ein hohes Risiko besteht, dass das auszuführende Kriegsmaterial gegen die Zivilbevölkerung eingesetzt wird (zwingendes Ausschlusskriterium in Art. 22a Abs. 2 Bst. c KMG) oder es an einen unerwünschten Endempfänger weitergegeben wird (zwingendes Ausschlusskriterium in Art. 22a Abs. 2 Bst. d KMG).citato 1×
36. #36Ziff. 4.2, UmsetzungsfragenDer Bundesrat ist allerdings heute nicht in der Lage, Entscheiden vorzugreifen, die er in der Zukunft aufgrund der Entwicklungen im Bereich der Aussen- und der Sicherheitspolitik treffen wird.citato 1×
37. #37Ziff. 5, Erläuterungen zu Art. 22b Abs. 1Gemäss Artikel 22 KMG können Auslandsgeschäfte auch bei Anwendung der Ausnahmeregelung nur bewilligt werden, wenn dies dem Völkerrecht, den internationalen Verpflichtungen und den Grundsätzen der schweizerischen Aussenpolitik nicht widerspricht.citato 1×
38. #38Ziff. 5, Erläuterungen zu Art. 22b Abs. 1Das Neutralitätsrecht findet nur Anwendung auf internationale bewaffnete Konflikte, nicht aber auf interne bewaffnete Konflikte.citato 1×
39. #39Ziff. 5, Erläuterungen zu Art. 22b Abs. 1, neutralitätsrechtliche Verpflichtung 2das Verbot, Kriegsmaterial oder kriegsrelevante Güter aus staatseigenen Beständen an Konfliktparteien zu liefern.citato 1×
40. #40Ziff. 5, Erläuterungen zu Art. 22b Abs. 1, neutralitätsrechtliche Verpflichtung 3Dieses sieht vor, dass die Ausfuhr von Kriegsmaterial nicht bewilligt wird, wenn das Bestimmungsland in einen internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt ist. In diesem Punkt geht das KMG somit weiter als die neutralitätsrechtliche Pflicht.citato 1×
41. #41Ziff. 5, Erläuterungen zu Art. 22b Abs. 1Gemäss dieser Praxis des Bundesrates werden solche Kriegsmaterial-Zulieferungen für Partnerstaaten grundsätzlich bewilligt, solange ihr Anteil am Herstellungswert des Endprodukts weniger als 50 Prozent beträgt.citato 1×
42. #42Ziff. 5, Erläuterungen zu Art. 22b Abs. 1 Bst. aDer Entscheid, bei Vorliegen ausserordentlicher Umstände von den Bewilligungskriterien in Artikel 22a KMG abzuweichen, ist nur zulässig, wenn das übergeordnete staatliche Interesse an der Bewilligung eines ansonsten auf der Grundlage dieses Artikels nicht bewilligungsfähigen Auslandsgeschäftes das Interesse an der Bewilligungsverweigerung deutlich überwiegt.citato 1×
43. #43Ziff. 5, Erläuterungen zu Art. 22b Abs. 1 Bst. aEs sei darauf hingewiesen, dass nicht nur ganze Waffensysteme als Kriegsmaterial gelten, sondern es fallen auch Einzelteile und Baugruppen, die im Rahmen internationaler Wertschöpfungsketten an ausländische Unternehmen geliefert werden, unter die Ausschlusskriterien von Artikel 22a KMG.citato 1×
44. #44Ziff. 5, Erläuterungen zu Art. 22b Abs. 1 Bst. aEs obliegt also dem Bundesrat zu entscheiden, in welcher Situation ausserordentliche Umstände im Sinne der Abweichungskompetenz vorliegen.citato 1×
45. #45Ziff. 5, Erläuterungen zu Art. 22b Abs. 2 und 3Für die Inanspruchnahme der Abweichungskompetenz muss zudem eine zeitliche und sachliche Dringlichkeit bestehen, die keinen Aufschub für gesetzgeberische Arbeiten duldet.citato 1×
46. #46Ziff. 5, Erläuterungen zu Art. 22b Abs. 2 und 3Eine solche Anpassung der Bewilligungskriterien wäre dem Referendum unterstellt. Dieser Mechanismus lehnt sich an das System des verfassungsmässigen Notrechts an (vgl. Art. 7c RVOG).citato 1×
47. #47Ziff. 6.1, Auswirkungen auf die VolkswirtschaftJe nach Tragweite einer Situation, in der «ausserordentliche Umstände» vorliegen, kann der Nutzen der Abweichungskompetenz für die STIB der Schweiz von marginaler oder von entscheidender Bedeutung sein.citato 1×
48. #48Ziff. 6.2, Auswirkungen auf die Sicherheit der SchweizDie Aufnahme von Artikel 22b in das KMG würde der Schweiz somit in einem zunehmend instabilen internationalen Umfeld mehr aussen- oder sicherheitspolitische Flexibilität ermöglichen.citato 1×
49. #49Ziff. 6.2, Auswirkungen auf die Sicherheit der SchweizZum Beispiel könnte die Abweichungskompetenz in Fällen, in denen wichtige wirtschaftliche und sicherheitspolitische Partner der Schweiz in einen internen oder internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt werden, potenziell die Aufrechterhaltung wichtiger Geschäftsbeziehungen erlauben. Unter dem aktuellen Rechtsrahmen wäre dies nicht möglich.citato 1×
50. #50Ziff. 6.3, Finanzielle und personelle Auswirkungen auf den BundDie Änderung des KMG wirkt sich weder finanziell noch personell auf den Bund aus.citato 1×
51. #51Ziff. 7.2, Vereinbarkeit mit den internationalen Verpflichtungen der SchweizDie beantragten Änderungen stehen im Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz.citato 1×
52. #52Ziff. 7.5, Delegation von RechtsetzungsbefugnissenGemäss dem aktuellen Rechtsrahmen ist eine Güterabwägung durch den Bundesrat nur möglich, wenn sie sich auf die Bestimmungen der BV stützt, insbesondere auf Artikel 184 BV. Eine solche auf die BV gestützte Bewilligung von Kriegsmaterialausfuhren würde dem Wortlaut des Gesetzes zuwiderlaufen und könnte institutionelle Fragen aufwerfen, während eine gesetzlich verankerte Abweichungskompetenz klare Verhältnisse schafft.citato 2×